В семинаре «Повышение эффективности нормотворческой деятельности посредством использования пакетного принципа подготовки проектов нормативных правовых актов», который состоялся в Палате представителей 8 февраля, приняли участие парламентарии, представители Администрации Президента Республики Беларусь, Министерства юстиции, Национального центра законодательства и правовых исследований и Национального центра правовой информации, других государственных органов и организаций.
Участники семинара обсудили вопросы более широкого внедрения в практику подготовки проектов правовых актов пакетного принципа. Планируется тем самым повысить качество нормотворческой деятельности и эффективность правового регулирования в рамках подготовки проекта Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В том или ином виде пакетный принцип подготовки законопроектов реализуется в ряде государств постсоветского пространства, сообщил директор Национального центра законодательства и правовых исследований (НЦЗПИ) Вадим Ипатов, выступая с докладом о закреплении в законопроекте «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» подходов по применению пакетного принципа. Действующий Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и проект нового Закона предусматривают схожие походы.
«В законопроекте конкретизированы случаи, когда осуществляется подготовка пакета проектов актов. С учетом позиции Администрации Президента Республики Беларусь фактически будет предусмотрено применение пакетного принципа на уровне актов того же вида, подлежащих изменению, т.е. при подготовке указов и постановлений в заключительных положениях либо в приложениях к ним всегда должны будут предусматриваться перечни необходимых изменений в другие акты того же вида, изъятие предполагается установить только для законов, в отношении которых допускается формулирование в заключительных положениях поручений о приведении законов и иных актов законодательства в соответствие с новым законом в установленный срок», – отметил Вадим Ипатов.
Он также обозначил специфику реализации пакетного принципа подготовки законопроектов в белорусском законодательстве. Его применение до принятия закона повлечет в конечном итоге изменение содержания всего пакета проектов нормативных правовых актов, их пересогласование. Не ясно, будут ли проходить юридическую и криминологическую экспертизу представленные в пакете с законопроектом проекты нормативных правовых актов. Подготовленные пакетным принципом проекты нормативных правовых актов будут требовать постоянной корректировки, что приведет к увеличению нагрузки на государственные органы (организации), ответственные за подготовку законопроектов. Возникают также проблемы с объединением законопроектов, предусматривающих корректировку одних и тех же законов (кодексов), с соблюдением запрета на внесение в законы (кодексы) частых корректировок.
Сейчас пакетный принцип применяется посредством формулирования в новом акте перечней актов того же вида, подлежащих изменению либо признанию утратившими силу, либо оформлением этих перечней в качестве самостоятельного проекта, уточнил директор НЦЗПИ. А также подготовкой актов, необходимых для реализации нового акта, в соответствии с поручениями, сформулированными в его заключительных положениях, либо по поручению вышестоящего государственного органа (должностного лица).
На основе пакетного принципа вносятся в Совет Министров проекты правовых актов Президента Республики Беларусь, содержащие принципиально новые подходы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений.
«В проект Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» пакетный принцип включается не как императивная норма, а как один из подходов в нормотворчестве, направленный на обеспечение системности и комплексности правового регулирования и определяющий как тактику нормотворческого процесса, так и стратегию его развития», – сказал Вадим Ипатов, уточнив, что применение данного принципа в законопроектной деятельности не может быть общеобязательным.
В свою очередь начальник главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь Андрей Мательский уделил внимание практическим аспектам применения пакетного принципа в нормотворческой деятельности. По его словам, практика законотворческой работы наглядно показала: полностью отказаться от отсылочных и бланкетных норм нельзя по объективным причинам.
«Декрет, указ Президента или закон как акты «верхнего эшелона» в системе законодательства не могут, да и не должны превращаться в детальную пошаговую инструкцию. Такие документы были бы чрезмерно объемны по содержанию, и ориентироваться в таком акте, особенно человеку без юридического образования, было бы совершенно невозможно», – считает он.
Как отметил Андрей Мательский, применение пакетного принципа означает, что при подготовке законопроекта разработчик будет обязан подготовить и представить в нормотворческий орган не только законопроект, но и определенный пакет проектов правовых актов, в том числе подзаконного уровня, направленных на его реализацию.
Закрепление обязательности применения пакетного принципа в законодательстве о нормотворческой деятельности имело бы свои плюсы: депутатский корпус и экспертно-аналитические структуры, участвующие в законотворческом процессе, видели бы всю глубину нормотворческого замысла разработчиков и могли дать оценку оптимальности предложенного механизма в целом, повысилась бы глубина предварительной проработки нормотворческих инициатив и оценки последствий их принятия, была обеспечена своевременность принятия подзаконных актов, так как они были бы подготовлены заблаговременно.
Но есть при данном подходе и минусы: в таком случае крайне усложняется процесс подготовки законопроектов, он становится в разы более трудозатратным, снижается общее количество законопроектов, рассматриваемых на сессии Палаты представителей из-за увеличения сроков их подготовки к рассмотрению и самого рассмотрения. Может снизиться эффективность работы, поскольку законопроекты зачастую дорабатываются при подготовке к первому и ко второму чтениям. Любая доработка законопроекта будет требовать синхронной корректировки всего подготовленного пакета.
Например, в развитие Кодекса об образовании потребовалось принятие более 700 постановлений Правительства и иных подзаконных актов. «Одномоментное внесение этого пакета в Парламент наверняка надолго парализует остальную работу профильной комиссии Палаты представителей, юристов, включая юристов главного государственно-правового управления Администрации Президента, Национального центра законодательства и правовых исследований и Научно-практическего центра проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры», – сказал Андрей Мательский.
Имеются также затруднения относительно определения пределов круга актов, которые необходимо готовить пакетным принципом. Есть свои трудности и при реализации пакетного принципа для законодательства о государственных секретах, национальной безопасности, оперативно-розыскной деятельности – ввиду наличия ограничительных грифов на многих правовых актах, принятых в развитие законов.
Именно поэтому, предположил Андрей Мательский, в законопроекте о нормотворческой деятельности не реализована безусловная обязанность подготовки документов пакетным принципом. «Мы не отвергаем самой идеи закрепить в законе определенные положения о пакетном принципе. Важно подойти к этому вопросу взвешено, чтобы, с одной стороны, новые обязанности разработчиков были выполнимыми, а с другой – чтобы это не парализовало нормотворческую работу», – подчеркнул он.
В законопроекте, направленном на корректировку Закона о нормативных правовых актах, предлагается конкретизировать полномочия нормотворческих органов по возврату документов разработчику, если обоснование законопроекта не содержит необходимой информации, планировать меры по реализации заключительных положений законов, бланкетных и отсылочных норм на стадии подготовки законопроекта и прилагать такой план к пакету документов, вносимых в Парламент, а также определить, что в плане в обязательном порядке отражается перечень всех актов, требуемых для принятия документа, с указанием сроков их принятия и ответственных за разработку лиц, и другие нормы.
Министр юстиции Олег Слижевский рассказал о преимуществах и подходах к реализации пакетного принципа подготовки проектов нормативных правовых актов.
Он отметил, что подготовка проектов на основе пакетного принципа не только весьма желательна, но и в большинстве случаев очень полезна для законодательства, поскольку Минюст сталкивается в своей работе с тем, что во время согласования подзаконного акта и обязательной юридической экспертизы нередко возникает ситуация, когда у нормотворческого органа нет компетенций на издание акта с теми вопросами, которые планируется регулировать. В результате вопрос либо не урегулирован, либо приходится в самое ближайшее время корректировать готовый законодательный акт.
«Закрепление пакетного принципа подготовки проектов правовых актов в проекте Закона и главное – реализация его должным образом на практике будут способствовать устранению пробелов и противоречий в законодательстве, более взвешенной и качественной работе на стадии подготовки проектов, большей согласованности нормативных правовых актов, однозначному их пониманию и правоприменению», – считает Олег Слижевский.
При реализации пакетного принципа подготовки законопроекта и связанных с ним проектов нормативных правовых актов стоит отметить три основных направления использования информационных технологий в нормотворческой деятельности, рассказал директор Национального центра правовой информации (НЦПИ) Евгений Коваленко. Речь идет об информационно-правовом обеспечении деятельности по подготовке пакета проектов, их публичном обсуждении и официальном опубликовании правовых актов. Функциях, которые реализует НЦПИ.
В частности, в эталонном банке данных правовой информации Республики Беларусь каждый акт увязывается с другими актами посредством специальных ссылок. Таким образом, любой из пользователей (и это важно для разработчика, участвующего в разработке пакета проектов нормативных правовых актов) может увидеть, какие нормативные правовые акты были разработаны в развитие закона или иного нормативного правового акта. Доступ к эталонному банку данных реализуется через его электронные копии, включенные в информационно-поисковые системы «ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE».
При этом ИПС «ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE» содержат и иные тематические банки данных правовой информации, имеющие важное значение для законотворческой деятельности, среди которых «Евразийская экономическая интеграция», «Технические нормативные правовые акты», «Судебная практика» (сейчас – 30 700 документов), «Правоприменительная практика» (более 16 тысяч материалов) и другие.
В составе ИПС «ЭТАЛОН» имеется словарь юридических терминов, в котором содержится свыше 21 600 терминов и их определений, которые существуют в законодательстве. База данных «Словарь юридических терминов на белорусском, русском и английском языках» содержит свыше 12 600 юридических терминов на белорусском, русском и английском языках со всеми определениями, примененными в актах законодательства.
Участие всех заинтересованных в публичном обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов НЦПИ обеспечивает, предоставляя доступ широкому кругу лиц к текстам проектов законов и информации о стадиях их прохождения посредством интернет-версии банка данных проектов законов, размещенной на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь. А также проводя обсуждение отдельных проектов законов и других правовых актов на Правовом форуме Беларуси.
Например, в 2017 году на Правовом форуме Беларуси были размещены для публичного обсуждения 30 проектов НПА, в том числе 15 проектов правовых актов Главы государства, 5 проектов законов Республики Беларусь. Пользователями в ходе общественных обсуждений было размещено 702 сообщения (комментария), отметил Евгений Коваленко.
«Учитывая этот положительный опыт, статьей 7 проекта Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» сайт «Правовой форум Беларуси» предлагается определить в качестве интернет-площадки для реализации нормы о публичном (общественном или профессиональном) обсуждении проекта нормативного правового акта», – сообщил он.
Что касается официального опубликования, с момента введения электронного официального опубликования (с 1 февраля 2012 года по 1 февраля 2018 года), на Национальном правовом Интернет-портале опубликовано 56 537 правовых актов, в том числе 598 законов.
При реализации пакетного принципа в нормотворчестве при необходимости возможно будет одновременное опубликование всех нормативных правовых актов, входящих в разрабатываемый пакет документов.
В рамках семинара также выступили председатель Постоянной комиссии Совета Республики по законодательству и государственному строительству Алла Бодак, председатель Постоянной комиссии Палаты представителей по законодательству Наталья Гуйвик, судья Конституционного Суда Валентина Подгруша и директор ГУ «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры» Василий Марчук.
Источник: Национальный центр правовой информации Республики Беларусь
